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北京城市更新发展历程和政策演变——全人命周期经管和评估轨制探索Development Process and Policy Evolution of Urban Regeneration in Beijing: Exploration of Life Cycle Management and Evaluation System马红杰MA Hongjie纲目：跟着经济由高速增长阶段转向高质地发展阶段，北京的城市发展也缓缓从外延推广式转向内涵提高式，进入以提高质地为主的转型发展新阶段。本文回溯了新中国成立以来北京城市更新政策的实践探索和发展历程，在瞻望 “十四五”时期发展标的的基础上，明确在减量布景下，北京实施城市更新所濒临的新阵势和新任务，从城市更新责任的合座组织架构、加强假想引颈、创新轨制假想和探索实践案例4个角度伸开分析，领会新期间北京城市更新通过轨制创新进入全人命周期经管的新阶段。环节词：北京，城市更新，轨制创新，全人命周期0 序论党的二十大论说指出，“提高城市假想、开拓、治理水平，加速转变超大特大城市发展方式，实施城市更新行径，加强城市基础设施开拓，打造宜居、韧性、机灵城市”。2022年，我国城镇化率已达到65.22%，凭证社科院分析，中国将在“十四五”期间出现城镇化由高速鼓励向缓缓放缓的“拐点”[1]。城市更新是城市发展的势必居品，城镇化进度达到一定阶段后，城市开发开拓方式和经济增长方式都将发生转变，势必濒临城市更新这一紧迫问题。昔时5年，党中央、国务院接踵批复了北京城市总体假想、城市副中心控规、都门功能中枢区控规，构建了都门假想的“四梁八柱”。北京是寰宇第一个结束减量发展的城市，北京的城市发展结束了从“聚集资源求增长”向“疏解功能谋发展”的要紧转变，确立了“控增量、促减量、优存量”的城市更新念念路，城市更新迈向聚焦政策、聚焦实施、聚焦下层，通过轨制创新结束全人命周期经管的新阶段[2]。1 回溯北京城市更新发展历程开国后，中央政府在北京旧城的基础上开拓新城，象征着现代北京城市更新的开头。发展于今，北京的城市更新资格了鬈曲变化中探索城市更新、以城市开拓带动城市更新、用文化内核引颈城市更新3个阶段。1.1 第一阶段（1949-1978）：鬈曲变化中探索城市更新1949年的北京旧城区域，齐备延续了明清4个世纪以来中古时期的都市面庞。在北京被确定为新中国的都门后，为更好推动都门开拓与城市面庞的改善，北京启动了大规模的城市更新。由于政事经济阵势的接续变化，这一阶段的城市更新责任在鬈曲变化中接续探索。本阶段的城市更新责任东要所以旧城为对象的“旧城改造”。因受“先出产、青年涯”念念想的影响，旧城改造责任以政府为主导，以开拓得志中央机关办公、政事举止、工业出产与居住等需求的神情为主体。1957年建议的《北京城市开拓总体假想初步决策（草案）》中明确建议，北京要开拓为现代化的大工业基地，对旧城改造的力度也要加大。进入1960年代，“先出产、青年涯”带领念念想的延续，导致北京出现了基础设施缺口极大、违法建筑浮现、房屋居住条款变差、生涯环境遭到松懈等一系列问题。“文化大翻新”启动后，假想部门被驱除，总体假想暂停，加上“三年不搞城市假想”等不雅点的建议和政事畅通的影响，北京的旧城改造以致是合座的开拓，都是在繁芜无序中进行。1972年建议的《北京城市开拓总体假想决策》虽未得到批复，但初次从城市更新角度建议了北京开拓的新念念路，旧城改造的门径也缓缓放缓，城市更新和城市假想也变得有序，为之后的城市用地功能布局休养奠定了基础，也为下一阶段市区城市更新指明了标的[3]。1.2 第二阶段（1978-2002）：以城市开拓带动城市更新1978年十一届三中全会后，中国贯注启动了改造通达。北京的城市开拓和城市更新的速率不仅彰着加速，念念维方式和价值导向也启动转变。1982年编制完成的《北京城市开拓总体假想决策》，建议了要改善居住、适度工业发展的新念念想，从“先出产、青年涯”提高到“出产与生涯并重”；从旧城“大拆大建”提高到“有机更新”；从“局部讴歌”提高到“合座保护”。1984年国务院颁布的《城市假想条例》成为我国第一部联系城市假想、开拓和经管的基本律例，律例明确指出：“旧城区的改建，应当解任加强讴歌、合理愚弄、妥当休养、缓缓改造的原则”。 1980-1990年代，北京接踵推论了历史文化保护区带动旧城有机更新、买卖开发带动危改、推动产业“退二进三”等新方法，同期颁布了干系饱读舞配套政策。这些新方法新政策高效推动了城市更新的实施，短时辰内补充了生涯基础设施短板，优化了城市功能与布局，也开拓了一批国外化高品性功能区，为北京的财政收益和住户生涯改善带来了渊博孝敬。固然原有“重开拓，轻保护”的征象得到了一定改变，旧城地区在一定程度上得到了讴歌和提高，但好多城市更新神情与旧城的空间范围重复，有普遍传统的巷子、院落、街巷袪除，原住民外迁，应时而生的大体量、高密度的现代建筑群对古都的历史风貌和方式酿成了负面的影响。这一阶段的城市更新责任东要通过房地产开发等开拓的妙技，高速高效带动了通盘北京的城市更新。此阶段事后，北京城市开拓的门径彰着放缓，城市更新责任也向着考究化、渐进式的标的转变。1.3 第三阶段（2002-2017）：用文化内核引颈城市更新21世纪以来，跟着城市化进度加速，当然资源与城市开拓的矛盾愈发突出。传统成片清除重建、增量更新的方式已难以应酬城市更新责任新阶段的挑战。2002年，北京市东说念主民政府批准了北京市假想委员会组织编制的《北京旧城25片历史文化保护区保护假想》。同庚，北京市确定了第二批15片历史文化保护区。历史文化保护区的规矩，象征着北京历史文假名城点、线、面的保护框架基本形成。2004年，跟着《北京城市总体假想（2004年-2020 年）》的编制完成，区域统筹、合座保护、微轮回、有机更新等成为了城市更新的主体念念想，老城悠久的历史文化内涵也得到了全面喜爱。这一阶段的城市更新责任是在尊重历史风貌和方式的前提下，灵活愚弄存量空间，渐进式地推动城市更新的落地。同期，原住民的需乞降意愿被进一步喜爱，公众参与、多元共治等理念得到发展和应用。从外皮建筑空间本色的更新提高到文化内核的传承，城市更新的任务也愈增多元，不仅要改善更新地区的居住品性，也但愿通过更新提高街区活力，促进东说念主文恢复。2017年，党的十九大建议“我国经济已由高速增长阶段转向高质地发展阶段”，伴跟着新版北京城市总体假想批复，北京的城市更新责任也贯注进入全人命周期经管的新阶段，向着推动城市可抓续发展、高质地发展、高水平治理的系统工程标的接续提高。2 北京城市更新濒临的阵势与任务北京的城市更新是千年古都的城市更新，是落实新期间都门城市计策定位的城市更新，是减量布景下的城市更新，是得志东说念主民大众对好意思好生涯需要的城市更新[4]。在落实城市总体假想、强化都门功能、补都功能短板的布景下，北京的城市更新铁心要素多，实施诉求大，腾挪空间少，濒临诸多挑战。2.1 建筑规模增量空间小2017年，中共中央国务院在北京城市总体假想的批复中明确：“严格适度城市规模，以资源环境承载智商为硬不休，切实减重、减负、减量发展，实施东说念主口规模、开拓规模双控，倒逼发展方式转变、产业结构转型升级、城市功能优化休养” [5]。在都门减量发展的布景下，各区政府很是关心建筑规模方针投放使用对于地区经济发展的答谢率。在实践中发现，由于保险住户基本生涯、补都城市短板的更新神情以非渔利性为主，难以诱骗社会本钱、产生经济效益，各区政府向非渔利性设施投放建筑规模方针的积极性普遍偏低。2.2 土地政策规模不了了 在北京的城市更新鼓励经过中，土地政策中的土地建立方式、土地过渡期、土地使用年期及土地价款等方面缺少有用支撑措施，如土地建立方式死板于传统招拍挂模式，容易导致城市更新神情在实施推动经过中重走房地产带动城市发展大拆大建的老路，进而演变为通过实施城市更新拿地囤地，与城市更新的初志以火去蛾中。城市更新神情适用土地过渡期政策的情形及干系手续办理要求还有待表率，土地5年过渡期政策到期后的经管方式不解，尤其是适用过渡期政策的神情怎样办理用地手续，将径直影响实檀越体参与城市更新周转神情的能源和信心。2.3 孑然散点神情比要紧城市更新本质上是对城市资源的再分拨，触及到大众要素供给、产事迹效、节能环保、不动产转让、土地退出等多方面要道。面前，部分已实施的孑然散点式布局的城市更新神情，仅对区域的上风更新资源进行空间和产业升级，是快进快出的本钱盈利运作道路。这种缺少区域统筹的城市更新容易导致地区“厚味的肉都先吃光了，留住的都是难啃的骨头”。区域随意更新任务未能与上风更新资源进行有用绑缚，旷日持久，将导致区域的基础设施欠账多，历史留传问题处置难，环境品性抓续下跌。3 构建全人命周期城市更新经管轨制2020年，党的十九届五中全会初次建议“实施城市更新行径，建议以高质地发展为主义、以得志东说念主民宜居宜业需要为起点和落脚点、以功能性改造为重心的城市更新责任要求”。随后，北京针对城市更新的《北京市城市更新行径策划（2021-2025 年）》《对于实施城市更新行径带领意见》《城市更新专项小组责任决策》《北京市城市更新专项假想》《北京市城市更新条例》等文献接踵出台，通过合座组织架构、加强假想引颈、创新轨制假想和探索实践案例4个维度体系的轨制共建，北京的城市更新责任进入了全人命周期经管的新篇章。3.1 合座组织架构北京看成寰宇第一批开展城市更新责任的试点城市，2021岁首，由市委城市责任委员会诞生城市更新专项小组，由市委、市政府主要负责同道领衔挂帅，合作鼓励北京城市更新各项责任任务落实。城市更新专项小组由市长担任组长，分担发展改造、财政、城市开拓和城市经管的副市长担任副组长，重心部署年度重心责任并组织实施，按期听取各成员单元、各区鼓励城市更新重心任务的情况申报，权衡重心难点问题。专项小组下设推动实施、假想政策、资金支抓3个责任专班，推动实施专班负责承担专项小组泛泛事务责任，制定城市更新年度任务策划并督促实施；假想政策专班负责统筹权衡城市更新假想、土地干系配套政策、规范并组织实施；资金支抓专班负责权衡制定城市更新资金筹集决策，完善资金使用遵循机制，改造创新政府投资、财政补贴等财税轨制，饱读舞通过社会本钱参与等多方式筹集城市更新资金。假想政策专班负责统筹的假想和土地政策是城市更新的中枢政策，专班在落实专项小组惯例任务的基础上，重心开展了两项“自选动作”：一是加强从上至下的传导与监督，搭建“城市更新假想统筹合作平台”，按期召开城市更新假想统筹合作平台会，宣传解读政策，鼓励城市更新神情实施落地，并通过台账作念好重心任务的后续追踪；二是流畅从下到上的反馈与疏导，建立假想政策专班季度评估机制，对各区政府（管委会）鼓励城市更新的责任见效、经典案例、大众中意度等3个方面进行点评窥察，打造城市更新全人命周期经管和评估的轨制闭环体系。3.2 加强假想引颈在北京国土空间假想体系中，城市更新地区假想属于聚集开拓区范围内适度性详备假想鸿沟，对上需要落实总体假想、分区假想的各神情标方针和刚性管控要求；对下需要依托下层治理抓续策划生成更新神情，有用教授和支撑开拓部门主导的城市更新行径策划；横进取需要通过城市更新专项假想与发展改造部门的经济社会发展假想有用协同，共同支撑和保险城市功能效益合座提高。2022年5月，北京市政府贯注发布《北京市城市更新专项假想（北京市“十四五”时期城市更新假想）》，看成带领本市行政区域内城市更新责任的总体安排。该专项假想在全市1371个街区管控范围内，规矩近期178个存量街区，梳理全市聚集开拓区内可更新建筑约245km²，明确了以假想街区为基本单元，以存量建筑为主体的城市更新责任念念路，进一步确定了“十四五”时期北京将以“功能完善、提质增效、民生改善、严控大拆大建”为原则，鼓励小规模、渐进式、可抓续的更新，系统构建了城市更新责任的主义体系、空间体系、方法体系、组织体系、能源体系和保险体系。北京以街区为单元在详备假想层面鼓励片区更新，在街区层面对资源与任务进行合座统筹、“肥瘦搭配”。在空间布局上，片区更新是融多种更新类型于一炉，使空间上的物理叠合，向功能和发展上的化学提质转变，碰撞出更多活力空间；在运营经管上，片区更新是化零为整，施展专科化、规模化效益，作念到合座运营，形成微利可抓续盈利模式，诱骗社会本钱参与。北京按年度校阅完善详备假想的编制时刻规范与后果表率，明确增量街区假想和存量街区假想两种编制方法，重心永诀“刚性管控”与“教授完善”内容，构建“图则、导则加轨则”三位一体的编管模式。增量街区形成“一控两导”的中枢图纸，“管控图则”体现控规刚性要求，必须严格执行；导则是假想的时刻性内容，体现弹性教授要求，其中“假想假想导则”突出高品性教授，“假想实施导则”明确资源任务清单和实施安排。存量街区在“一控两导”的基础上增加“存量更新导则”，按类型梳理街区范围内闲置低效建筑和空间等存量资源的分散、功能、规模、权属等信息，建议更新愚弄的教授标的和实施要求（图1）。
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1 “图则、导则加轨则”三位一体的编管模式3.3 创新轨制假想城市更新的能源来自于政策的创新，通过开释政策红利赋予更新能源，有用推动城市更新。北京长远制定减量布景下的城市更新激励政策，构建适用于北京城市更新的“1+N+X”政策体系（图2）。“1”是 《北京市城市更新条例》（以下简称《条例》），是全市层面的顶层轨制假想文献；“N”是针对中枢区平房（院落）、老旧小区、老旧厂房、老旧楼宇等更新对象的分类型、相反化管控政策，已出台《对于实施城市更新行径的带领意见》等“1+4”政策文献；“X”是勾搭试验情况，针对堵点、难点，实时出台小、快、灵的政策详情，通过小切口推动大改造，如2022年9月发布的《对于存量国有开拓用地皮活愚弄的带领意见（试行）》，在土地愚弄方式及年限、他乡置换、价款交纳等方面建议支抓政策。
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备用王冠元气骑士有什么用2 北京城市更新“1+N+X”政策体系2023年3月1日起贯注推论《条例》，是对北京现行的行径策划、专项假想、带领意见等政策文献通过律例款式进一步的明确和固化，为北京的城市更新责任提供法治保险。《条例》明确，北京的城市更新是指对本市建成区内城市空间形态和城市功能的抓续完善和优化休养，包括居住类、产业类、设施类、大众空间类、区域概括类等5大类、12项更新内容，不包括土地一级开发、商品住宅开发等神情。同期，《条例》从假想、土地政策方面给出具体措施，保险城市更新的凯旋鼓励。假想政策方面，提供弹性空间，不搞 “一刀切”，通过明确旅途诱骗社会本钱参与：（1）明确北京的城市更新责任应加强假想引颈，初次建议“更新类适度性详备假想”的见解及要求，支抓和保险城市更新神情的实施需求；（2）通过“必要附属设施不计”和“保民生增量全区统筹”两条建筑规模核算旅途，激活各区建筑规模方针流量池，激励城市更新实施能源；（3）探索实施建筑用途转变和土地用途兼容，允许买卖服务业类建筑用途之间互相转变、工业以及仓储类建筑转变为其他用途，处治结束城市功能经过中合理变更建筑和土地使用用途的需求；（4）对无审批手续、审批手续不全或是近况与原审批不符的建筑，分情形赐与处理，为存量建筑更新明确了实施旅途；（5）进一步明确干系表率规范要求，建议城市更新中东说念主防工程、建筑退线、建筑间距、日照时辰、无邪车泊车数目等无法达到现行规范和表率的，不错按照改造后不低于近况的规范进行审批；（6）通过完善消防时刻规范和开展性能化假想，处治城市更新既有建筑改造难以得志现行规范的问题，缺一不能消防安全保险和改造时刻规范合理，结束消防安全性能水平有用提高。土地政策方面，转变传统以增量为主的城市发展不雅念，优化存量更新期间的土地愚弄模式：（1）完善国有开拓用地建立方式，城市更新神情可凭证神情假想条款、土地用途和阛阓主体意愿，照章选拔租借、出让、先租后让、作价出资好像入股等土地供应方式使城市更新经过中的供场所式愈加丰富和灵活各类；（2）明确土地过渡期政策，在不改变用田主体的前提下，城市更新神情妥当更新假想以及国度和本市支抓的产业业态，如新式基础设施、科技创新等高精尖产业、文化产业、养老产业等，可在5年内陆续按原用途和土地权益类型使用土地；（3）进一步缩短土地使用成本，供场所式方面，饱读舞选拔租借方式用地；土地价款方面，对提供大众服务设施、补充城市短板等为城市作念出孝敬的更新神情，应当研究土地取得成本、大众要素孝敬等身分，概括确定土地价款；（4）灵活确定土地使用年限，饱读舞以弹性年期方式用地，成心于周转存量土地资源，促进土地集约高效愚弄；对国有开拓用地使用权剩余年期不及的，允许照章妥当延迟使用年限，有用处治了更新中剩余年期不及的问题。3.4 探索实践案例北京长久坚抓以案说法，以例促策，通过搭建多元协商、通达共治的平台，统筹施展政府、阛阓、公众的协同作用，鼓励城市更新实施案例的生成落地。在政府教授方面，以政府干预大众空间整治、轨说念开拓、要紧神情开拓等多种方式撬动多元本钱参与，以点带面，统筹推动地区更新；在阛阓主体方面，激励阛阓投资活力与更新能源，通过具体神情实施带动区域发展，提高财富价值；在住户参与方面，加强街镇党建引颈下层治理，改造前问需于民，改造中问计于民，改造后问效于民；在社会支抓方面，实行职守假想师和建筑师负责轨制，依托专科时刻支抓，构建协同治理、良性互动的城市更新治理组织体系，用“外脑”提高城市更新神情的合座品性。片区统筹是城市更新的主导标的，为饱读舞和鼓励片区概括更新，北京将编制街区适度性详备假想看成统筹街区空间资源、考究化管控城市风貌、塑造城市特色的有劲妙技，以昌平回龙不雅、天通苑地区街区适度性详备假想为样板，与下层治理相勾搭，针对存量更新地区特色，通过“体检评估找问题”形成问题清单和资源清单、“多元协商问需求”形成需求清单和愿景清单、“合座策划配政策”形成策略清单和政策清单、“制定策划推论动”形成任务清单和神情清单这4个要领，统筹增量资源和存量资源，建议六大假想策略及36条假想要点，创新形成“四步走”“八清单”的存量控规编制方法（图3），为大型社区治理提供可复制、可推广的都门决策。
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皇冠信用网地址3 4步走8清单透露2022年7月，北京举办首届“北京城市更新最好实践评比举止”，16个“最好实践”神情和18个优秀案例从全市100多家单元申报的210个神情中脱颖而出，获选神情类型丰富，体现了惠民生、保名城、调结构、补短板、提质地、促发展的标的和多元参与的特色，具有较强的社会影响力和较好的示范效应。入选神情中，民生类神情占到1/4，包括光明楼17号、劲松北社区、“小空间 大生涯”等神情，反馈了北京城市更新牢牢围绕“七有”“五性”1），从补短板和强弱项登程，打造民生改善概括体，切实增加大众的获取感。4 结语城市更新是一项社会治理层面的大众政策，需要组织全社会力量抓续跟进，精治、共治、法治，久久为功。按照“组织明任务、假想定标的、政策推神情、神情出见效”的城市更新轨制框架，北京通过建立“政府部门引颈、社会力量参与、责师时刻支抓、住户大众共建”的城市更新全人命周期可抓续保险模式，加强机制保险、政策保险、服务保险和评估保险，变一次性责任为历久动态追踪鼓励，变神情沉寂更新为以街区为单元的合座连片更新，统筹城市更新经过中的泛泛数据，构建北京城市更新全周期经管的基础底数，聚焦以东说念主民为中心的空间治理和大众治理政策集成，走好减量布景下都门高质地城市更新之路，打造宜居、韧性、机灵城市。□扫视1）“七有”：幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所终、住有所居、弱有所扶。“五性”：便利性、宜居性、各类性、平允性、安全性。参考文献[1]张车伟,蔡翼飞.东说念主口与就业绿皮书：中国东说念主口与就业问题论说No.22 [M].北京:社会科学文献出书社,2022.[2]杨浚,文爱平.杨浚：假想引颈，更新提质[J].北京假想开拓,2022(01):204-207.[3]王崇烈,陈念念伽.北京城市更新实践历程转头[J]北京假想开拓.2021(06):26-32.[4]北京市东说念主民政府.北京市城市更新专项假想（北京市“十四五”时期城市更新假想）[EB/OL].(2022-05-18)[2023-02-10].http://www.beijing.gov.cn/zhengce/zhengcefagui/202205/t20220518_2715630.html.[5]中华东说念主民共和国中央东说念主民政府.中共中央 国务院对于《北京城市总体假想（2016年－2035年）》的批复[EB/OL].(2017-09-27)[2023-02-10].http://www.gov.cn/zhengce/2017-09/27/content_5227992.htm.马红杰B.1973北京市假想和当然资源委员会详备假想处（城市更新处）处长本文图片均由马红杰提供北京城市更新 004 马红杰 北京城市更新发展历程和政策演变——全人命周期经管和评估轨制探索 010 张铁军，杨磊 城市更新布景下的控规编制方法权衡——以北京回龙不雅、天通苑地区街区控规为例 015 刘伯英，李匡，杨福海，孟璠磊 工业用地更新布景下北京旧工业建筑保护愚弄的转头与瞻望 021 潘芳，黄哲姣，邢琰，李荣欣 城市更新布景下北京商圈改造趋势分析及策略建议 026 周沫，申珅 浅谈城市更新“四个一体化”的“首开教育” 032 黄哲霏，吴杨洋，罗金晶，蒋燕，贾瀚珺 以IPD方法论促进城市更新多专科协同的应用权衡——以北京老旧小区改造神情为例 038 王健，王博，阎照 从“菜阛阓”到“邻里中心”——基于需求端倪表面的城市老菜场更新提高策略权衡 044 赵幸 城市更新布景下的假想共治——北京城市假想公众参与的方法、实践与机制 050 侯晓蕾，邹德涵 城市小微大众空间公众参与式微更新门道——以北京微花坛为例 056 刘智斌，张德民，党昊悦 更新·延续：危旧建筑改建可抓续策略探讨——以东城区光明楼小区17号楼改建试点神情为例 062 北京城开拓计发展集团股份有限公司 北京新能源金融科技中心，北京，中国 068 杨宝林，何俊乔，董轶聪，刘蕾 北京城市副中心北东说念主厂区改造更新实践，北京，中国 074 北京清华同衡假想假想权衡院有限公司 冬奥社区更新改造，北京，中国 080 ARQ建筑事务所，毕晓燕 三里屯太古里西区改造，北京，中国 086 首创集团 首创郎园，北京，中国 090 北京市建筑假想权衡院有限公司 育英学校科学城学校，北京，中国 092 URBANUS 都市实践 六一幼儿园科学城园，北京，中国 094 Crossboundaries 柠檬花——前沙涧幼儿园，北京，中国 096 北京市建筑假想权衡院有限公司 七色·光之幼儿园，北京，中国 098 特殊建筑 可通达幼儿园，北京，中国建筑文化 100 崔婉怡，许懋彦 从《假想元素》看包豪斯假想熟习的感性内核与视觉转向工程实录 108 张筠之，查金荣，刘阳 传统砖砌建造文化的现代抒发——以冯梦龙村歌文化馆为例简讯 112 本期责编：兀晨客座裁剪：潘芳
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