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北京城市更新发展历程和政策演变——全生命周期管制和评估轨制探索Development Process and Policy Evolution of Urban Regeneration in Beijing: Exploration of Life Cycle Management and Evaluation System马红杰MA Hongjie选录：跟着经济由高速增长阶段转向高质地发展阶段，北京的城市发展也缓缓从外延膨胀式转向内涵进步式，进入以进步质地为主的转型发展新阶段。本文回溯了新中国成立以来北京城市更新政策的实践探索和发展历程，在忖度 “十四五”时期发展标的的基础上，明确在减量布景下，北京实施城市更新所濒临的新时势和新任务，从城市更新使命的合座组织架构、加强筹划引颈、创新轨制设想和探索实践案例4个角度张开分析，瓦解新期间北京城市更新通过轨制创新进入全生命周期管制的新阶段。要害词：北京，城市更新，轨制创新，全生命周期0 序言党的二十大陈说指出，“提高城市筹划、开采、治理水平，加速滚动超大特大城市发展方式，实施城市更新行径，加强城市基础设施开采，打造宜居、韧性、机灵城市”。2022年，我国城镇化率已达到65.22%，证实社科院分析，中国将在“十四五”期间出现城镇化由高速鼓吹向缓缓放缓的“拐点”[1]。城市更新是城市发展的势必家具，城镇化进度达到一定阶段后，城市开发开采方式和经济增长方式都将发生滚动，势必濒临城市更新这一蹙迫问题。往时5年，党中央、国务院接踵批复了北京城市总体筹划、城市副中心控规、都门功能中枢区控规，构建了都门筹划的“四梁八柱”。北京是天下第一个收尾减量发展的城市，北京的城市发展收尾了从“会聚资源求增长”向“疏解功能谋发展”的紧要滚动，确立了“控增量、促减量、优存量”的城市更新念念路，城市更新迈向聚焦政策、聚焦实施、聚焦下层，通过轨制创新收尾全生命周期管制的新阶段[2]。1 回溯北京城市更新发展历程开国后，中央政府在北京旧城的基础上开采新城，标记着现代北京城市更新的起初。发展于今，北京的城市更新资格了弯曲变化中探索城市更新、以城市开采带动城市更新、用文化内核引颈城市更新3个阶段。1.1 第一阶段（1949-1978）：弯曲变化中探索城市更新1949年的北京旧城区域，完好意思延续了明清4个世纪以来中古时期的都市面庞。在北京被确定为新中国的都门后，为更好推动都门开采与城市面庞的改善，北京开动了大规模的城市更新。由于政事经济时势的不断变化，这一阶段的城市更新使命在弯曲变化中不断探索。本阶段的城市更新使命东要所以旧城为对象的“旧城改造”。因受“先坐褥、青年计”念念想的影响，旧城改造使命以政府为主导，以开采舒适中央机关办公、政事行径、工业坐褥与居住等需求的式样为主体。1957年提议的《北京城市开采总体筹划初步决策（草案）》中明确提议，北京要开采为现代化的大工业基地，对旧城改造的力度也要加大。进入1960年代，“先坐褥、青年计”教导念念想的延续，导致北京出现了基础设施缺口极大、违纪建筑涌现、房屋居住要求变差、生计环境遭到破损等一系列问题。“文化大翻新”开动后，筹划部门被烧毁，总体筹划暂停，加上“三年不搞城市筹划”等不雅点的提议和政事畅通的影响，北京的旧城改造致使是合座的开采，都是在繁芜无序中进行。1972年提议的《北京城市开采总体筹划决策》虽未得到批复，但初度从城市更新角度提议了北京开采的新念念路，旧城改造的步调也渐渐放缓，城市更新和城市筹划也变得有序，为之后的城市用地功能布局调整奠定了基础，也为下一阶段市区城市更新指明了标的[3]。1.2 第二阶段（1978-2002）：以城市开采带动城市更新1978年十一届三中全会后，中国厚爱开动了改动怒放。北京的城市开采和城市更新的速率不仅显著加速，念念维方式和价值导向也开动滚动。1982年编制完成的《北京城市开采总体筹划决策》，提议了要改善居住、限度工业发展的新念念想，从“先坐褥、青年计”进步到“坐褥与生计并重”；从旧城“大拆大建”进步到“有机更新”；从“局部颐养”进步到“合座保护”。1984年国务院颁布的《城市筹划条例》成为我国第一部接洽城市筹划、开采和管制的基本轨则，轨则明确指出：“旧城区的改建，应当衔命加强颐养、合理诳骗、恰当调整、缓缓改造的原则”。 1980-1990年代，北京接踵推广了历史文化保护区带动旧城有机更新、交易开发带动危改、推动产业“退二进三”等新方法，同期颁布了相关饱读舞配套政策。这些新方法新政策高效推动了城市更新的实施，短时期内补充了生计基础设施短板，优化了城市功能与布局，也开采了一批海外化高品性功能区，为北京的财政收益和住户生计改善带来了浩大孝敬。固然原有“重开采，轻保护”的温柔得到了一定改变，旧城地区在一定程度上得到了颐养和进步，但好多城市更新式样与旧城的空间范围重迭，有无数传统的巷子、院落、街巷湮灭，原住民外迁，应时而生的大体量、高密度的现代建筑群对古都的历史风貌和风光形成了负面的影响。这一阶段的城市更新使命东要通过房地产开发等开采的技能，高速高效带动了通盘这个词北京的城市更新。此阶段事后，北京城市开采的步调显著放缓，城市更新使命也向着精深化、渐进式的标的滚动。1.3 第三阶段（2002-2017）：用文化内核引颈城市更新21世纪以来，跟着城市化进度加速，当然资源与城市开采的矛盾愈发凸起。传统成片撤废重建、增量更新的方式已难以草率城市更新使命新阶段的挑战。2002年，北京市东谈主民政府批准了北京市筹划委员会组织编制的《北京旧城25片历史文化保护区保护筹划》。同庚，北京市确定了第二批15片历史文化保护区。历史文化保护区的轨则，标记着北京历史文假名城点、线、面的保护框架基本形成。2004年，跟着《北京城市总体筹划（2004年-2020 年）》的编制完成，区域统筹、合座保护、微轮回、有机更新等成为了城市更新的主体念念想，老城悠久的历史文化内涵也得到了全面酷爱。这一阶段的城市更新使命是在尊重历史风貌和风光的前提下，灵活诳骗存量空间，渐进式地推动城市更新的落地。同期，原住民的需乞降意愿被进一步酷爱，公众参与、多元共治等理念得到发展和应用。从外皮建筑空间骨子的更新进步到文化内核的传承，城市更新的任务也愈增多元，不仅要改善更新地区的居住品性，也但愿通过更新进步街区活力，促进东谈主文回应。2017年，党的十九大提议“我国经济已由高速增长阶段转向高质地发展阶段”，伴跟着新版北京城市总体筹划批复，北京的城市更新使命也厚爱进入全生命周期管制的新阶段，向着推动城市可抓续发展、高质地发展、高水平治理的系统工程标的不断进步。2 北京城市更新濒临的时势与任务北京的城市更新是千年古都的城市更新，是落实新期间都门城市策略定位的城市更新，是减量布景下的城市更新，是舒适东谈主民各人对好意思好生计需要的城市更新[4]。在落实城市总体筹划、强化都门功能、补王人功能短板的布景下，北京的城市更新截止要素多，实施诉求大，腾挪空间少，濒临诸多挑战。2.1 建筑规模增量空间小2017年，中共中央国务院在北京城市总体筹划的批复中明确：“严格限度城市规模，以资源环境承载智商为硬敛迹，切实减重、减负、减量发展，实施东谈主口规模、开采规模双控，倒逼发展方式滚动、产业结构转型升级、城市功能优化调整” [5]。在都门减量发展的布景下，各区政府额外暄和建筑规模方针投放使用对于地区经济发展的酬劳率。在实践中发现，由于保险住户基本生计、补王人城市短板的更新式样以非渔利性为主，难以劝诱社会成本、产生经济效益，各区政府向非渔利性设施投放建筑规模方针的积极性广大偏低。2.2 土地政策范围不明晰 在北京的城市更新鼓吹进程中，土地政策中的土地设立方式、土地过渡期、土地使用年期及土地价款等方面枯竭有用撑抓措施，如土地设立方式稚子于传统招拍挂模式，容易导致城市更新式样在实施推动进程中重走房地产带动城市发展大拆大建的老路，进而演变为通过实施城市更新拿地囤地，与城市更新的初志以火去蛾中。城市更新式样适用土地过渡期政策的情形及相关手续办理要求还有待表率，土地5年过渡期政策到期后的管制方式不解，尤其是适用过渡期政策的式样奈何办理用地手续，将顺利影响实檀越体参与城市更新周转式样的能源和信心。2.3 孤苦散点式样比紧要城市更新本质上是对城市资源的再分派，波及到寰球要素供给、产事迹效、节能环保、不动产转让、土地退出等多方面枢纽。刻下，部分已实施的孤苦散点式布局的城市更新式样，仅对区域的上风更新资源进行空间和产业升级，是快进快出的成本盈利运作阶梯。这种枯竭区域统筹的城市更新容易导致地区“适口的肉都先吃光了，留住的都是难啃的骨头”。区域流毒更新任务未能与上风更新资源进行有用绑缚，旷日持久，将导致区域的基础设施欠账多，历史留传问题处置难，环境品性抓续下跌。3 构建全生命周期城市更新管制轨制2020年，党的十九届五中全会初度提议“实施城市更新行径，提议以高质地发展为想法、以舒适东谈主民宜居宜业需要为起点和落脚点、以功能性改造为要点的城市更新使命要求”。随后，北京针对城市更新的《北京市城市更新行径缠绵（2021-2025 年）》《对于实施城市更新行径教导意见》《城市更新专项小组使命决策》《北京市城市更新专项筹划》《北京市城市更新条例》等文献接踵出台，通过合座组织架构、加强筹划引颈、创新轨制设想和探索实践案例4个维度体系的轨制共建，北京的城市更新使命进入了全生命周期管制的新篇章。3.1 合座组织架构北京四肢天下第一批开展城市更新使命的试点城市，2021年头，由市委城市使命委员会竖立城市更新专项小组，由市委、市政府主要负责同道领衔挂帅，合营鼓吹北京城市更新各项使命任务落实。城市更新专项小组由市长担任组长，摊派发展改动、财政、城市开采和城市管制的副市长担任副组长，要点部署年度要点使命并组织实施，按期听取各成员单元、各区鼓吹城市更新要点任务的情况禀报，商榷要点难点问题。专项小组下设推动实施、筹划政策、资金支抓3个使命专班，推动实施专班负责承担专项小组平淡事务使命，制定城市更新年度任务缠绵并督促实施；筹划政策专班负责统有计划榷城市更新筹划、土地相关配套政策、圭表并组织实施；资金支抓专班负责商榷制定城市更新资金筹集决策，完善资金使用效力机制，改动创新政府投资、财政补贴等财税轨制，饱读舞通过社会成本参与等多方式筹集城市更新资金。筹划政策专班负责统筹的筹划和土地政策是城市更新的中枢政策，专班在落实专项小组老例任务的基础上，要点开展了两项“自选动作”：一是加强从上至下的传导与监督，搭建“城市更新筹划统筹合营平台”，按期召开城市更新筹划统筹合营平台会，宣传解读政策，鼓吹城市更新式样实施落地，并通过台账作念好要点任务的后续追踪；二是开通从下到上的反馈与相通，建立筹划政策专班季度评估机制，对各区政府（管委会）鼓吹城市更新的使命奏效、经典案例、各人舒坦度等3个方面进行点评窥伺，打造城市更新全生命周期管制和评估的轨制闭环体系。3.2 加强筹划引颈在北京国土空间筹划体系中，城市更新地区筹划属于采集开采区范围内限度性详备筹划领域，对上需要落实总体筹划、分区筹划的各式样标方针和刚性管控要求；对下需要依托下层治理抓续规划生成更新式样，有用指令和撑抓开采部门主导的城市更新行径缠绵；横朝上需要通过城市更新专项筹划与发展改动部门的经济社会发展筹划有用协同，共同撑抓和保险城市功能效益合座进步。2022年5月，北京市政府厚爱发布《北京市城市更新专项筹划（北京市“十四五”时期城市更新筹划）》，四肢教导本市行政区域内城市更新使命的总体安排。该专项筹划在全市1371个街区管控范围内，轨则近期178个存量街区，梳理全市采集开采区内可更新建筑约245km²，明确了以筹划街区为基本单元，以存量建筑为主体的城市更新使命念念路，进一步确定了“十四五”时期北京将以“功能完善、提质增效、民生改善、严控大拆大建”为原则，鼓吹小规模、渐进式、可抓续的更新，系统构建了城市更新使命的想法体系、空间体系、方法体系、组织体系、能源体系和保险体系。北京以街区为单元在详备筹划层面鼓吹片区更新，在街区层面对资源与任务进行合座统筹、“肥瘦搭配”。在空间布局上，片区更新是融多种更新类型于一炉，使空间上的物理叠合，向功能和发展上的化学提质滚动，碰撞出更多活力空间；在运营管制上，片区更新是化零为整，弘扬专科化、规模化效益，作念到合座运营，形成微利可抓续盈利模式，劝诱社会成本参与。北京按年度改造完善详备筹划的编制工夫圭表与后果表率，明确增量街区筹划和存量街区筹划两种编制方法，要点离别“刚性管控”与“指令完善”内容，构建“图则、导则加章程”三位一体的编管模式。增量街区形成“一控两导”的中枢图纸，“管控图则”体现控规刚性要求，必须严格执行；导则是筹划的工夫性内容，体现弹性指令要求，其中“筹划设想导则”凸起高品性指令，“筹划实施导则”明确资源任务清单和实施安排。存量街区在“一控两导”的基础上增加“存量更新导则”，按类型梳理街区范围内闲置低效建筑和空间等存量资源的漫步、功能、规模、权属等信息，提议更新诳骗的指令标的和实施要求（图1）。
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1 “图则、导则加章程”三位一体的编管模式3.3 创新轨制设想城市更新的能源来自于政策的创新，通过开释政策红利赋予更新能源，有用推动城市更新。北京潜入制定减量布景下的城市更新激励政策，构建适用于北京城市更新的“1+N+X”政策体系（图2）。“1”是 《北京市城市更新条例》（以下简称《条例》），是全市层面的顶层轨制设想文献；“N”是针对中枢区平房（院落）、老旧小区、老旧厂房、老旧楼宇等更新对象的分类型、互异化管控政策，已出台《对于实施城市更新行径的教导意见》等“1+4”政策文献；“X”是聚积现实情况，针对堵点、难点，实时出台小、快、灵的政策确定，通过小切口推动大改动，如2022年9月发布的《对于存量国有开选择土地活诳骗的教导意见（试行）》，在土地诳骗方式及年限、异域置换、价款交纳等方面提议支抓政策。
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真人博彩平台网址2 北京城市更新“1+N+X”政策体系2023年3月1日起厚爱推广《条例》，是对北京现行的行径缠绵、专项筹划、教导意见等政策文献通过轨则状貌进一步的明确和固化，为北京的城市更新使命提供法治保险。《条例》明确，北京的城市更新是指对本市建成区内城市空间形态和城市功能的抓续完善和优化调整，包括居住类、产业类、设施类、寰球空间类、区域轮廓类等5大类、12项更新内容，不包括土地一级开发、商品住宅开发等式样。同期，《条例》从筹划、土地政策方面给出具体措施，保险城市更新的奏凯鼓吹。筹划政策方面，提供弹性空间，不搞 “一刀切”，通过明确旅途劝诱社会成本参与：（1）明确北京的城市更新使命应加强筹划引颈，初度提议“更新类限度性详备筹划”的认识及要求，支抓和保险城市更新式样的实施需求；（2）通过“必要附庸设施不计”和“保民生增量全区统筹”两条建筑规模核算旅途，激活各区建筑规模方针流量池，激励城市更新实施能源；（3）探索实施建筑用途调节和土地用途兼容，允许交易服务业类建筑用途之间互相调节、工业以及仓储类建筑调节为其他用途，处理收尾城市功能进程中合理变更建筑和土地使用用途的需求；（4）对无审批手续、审批手续不全或是近况与原审批不符的建筑，分情形赐与处理，为存量建筑更新明确了实施旅途；（5）进一步明确相关表率圭表要求，提议城市更新中东谈主防工程、建筑退线、建筑间距、日照时期、天真车泊车数目等无法达到现行圭表和表率的，不错按照改造后不低于近况的圭表进行审批；（6）通过完善消防工夫圭表和开展性能化设想，处理城市更新既有建筑改造难以舒适现行圭表的问题，缺一不能消防安全保险和改造工夫圭表合理，收尾消防安全性能水平有用进步。土地政策方面，滚动传统以增量为主的城市发展不雅念，优化存量更新期间的土地诳骗模式：（1）完善国有开选择地设立方式，城市更新式样可证实式样筹划要求、土地用途和阛阓主体意愿，照章接收租借、出让、先租后让、作价出资大意入股等土地供应方式使城市更新进程中的供地点式愈加丰富和灵活各种；（2）明确土地过渡期政策，在不改变用田主体的前提下，城市更新式样恰当更新筹划以及国度和本市支抓的产业业态，如新式基础设施、科技创新等高精尖产业、文化产业、养老产业等，可在5年内陆续按原用途和土地职权类型使用土地；（3）进一步裁减土地使用成本，供地点式方面，饱读舞接收租借方式用地；土地价款方面，对提供寰球服务设施、补充城市短板等为城市作念出孝敬的更新式样，应当接洽土地取得成本、寰球要素孝敬等成分，轮廓确定土地价款；（4）灵活确定土地使用年限，饱读舞以弹性年期方式用地，成心于周转存量土地资源，促进土地集约高效诳骗；对国有开选择地使用权剩余年期不及的，允许照章恰当延伸使用年限，有用处理了更新中剩余年期不及的问题。3.4 探索实践案例北京永恒坚抓以案说法，以例促策，通过搭建多元协商、怒放共治的平台，统筹弘扬政府、阛阓、公众的协同作用，鼓吹城市更新实施案例的生成落地。在政府指令方面，以政府插足寰球空间整治、轨谈开采、紧要式样开采等多种方式撬动多元成本参与，以点带面，统筹推动地区更新；在阛阓主体方面，激励阛阓投资活力与更新能源，通过具体式样实施带动区域发展，进步钞票价值；在住户参与方面，加强街镇党建引颈下层治理，改造前问需于民，改造中问计于民，改造后问效于民；在社会支抓方面，实行职守筹划师和建筑师负责轨制，依托专科工夫支抓，构建协同治理、良性互动的城市更新治理组织体系，用“外脑”进步城市更新式样的合座品性。片区统筹是城市更新的主导标的，为饱读舞和鼓吹片区轮廓更新，北京将编制街区限度性详备筹划四肢统筹街区空间资源、精深化管控城市风貌、塑造城市特色的有劲技能，以昌平回龙不雅、天通苑地区街区限度性详备筹划为样板，与下层治理相聚积，针对存量更新地区特色，通过“体检评估找问题”形成问题清单和资源清单、“多元协商问需求”形成需求清单和愿景清单、“合座规划配政策”形成策略清单和政策清单、“制定缠绵推广动”形成任务清单和式样清单这4个方法，统筹增量资源和存量资源，提议六大筹划策略及36条筹划要点，创新形成“四步走”“八清单”的存量控规编制方法（图3），为大型社区治理提供可复制、可推广的都门决策。
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博彩平台在线客服3 4步走8清单走漏2022年7月，北京举办首届“北京城市更新最好实践评比行径”，16个“最好实践”式样和18个优秀案例从全市100多家单元申报的210个式样中脱颖而出，获选式样类型丰富，体现了惠民生、保名城、调结构、补短板、提质地、促发展的标的和多元参与的特色，具有较强的社会影响力和较好的示范效应。入选式样中，民生类式样占到1/4，包括光明楼17号、劲松北社区、“小空间 大生计”等式样，反应了北京城市更新牢牢围绕“七有”“五性”1），从补短板和强弱项启航，打造民生改善轮廓体，切实增加各人的赢得感。4 结语城市更新是一项社会治理层面的寰球政策，需要组织全社会力量抓续跟进，精治、共治、法治，久久为功。按照“组织明任务、筹轨则标的、政策推式样、式样出奏效”的城市更新轨制框架，北京通过建立“政府部门引颈、社会力量参与、责师工夫支抓、住户各人共建”的城市更新全生命周期可抓续保险模式，加强机制保险、政策保险、服务保险和评估保险，变一次性使命为持久动态追踪鼓吹，变式样孤独更新为以街区为单元的合座连片更新，统筹城市更新进程中的平淡数据，构建北京城市更新全周期管制的基础底数，聚焦以东谈主民为中心的空间治理和寰球治理政策集成，走好减量布景下都门高质地城市更新之路，打造宜居、韧性、机灵城市。□刺目1）“七有”：幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所终、住有所居、弱有所扶。“五性”：便利性、宜居性、各种性、公正性、安全性。参考文献[1]张车伟,蔡翼飞.东谈主口与做事绿皮书：中国东谈主口与做事问题陈说No.22 [M].北京:社会科学文献出书社,2022.[2]杨浚,文爱平.杨浚：筹划引颈，更新提质[J].北京筹划开采,2022(01):204-207.[3]王崇烈,陈念念伽.北京城市更新实践历程回归[J]北京筹划开采.2021(06):26-32.[4]北京市东谈主民政府.北京市城市更新专项筹划（北京市“十四五”时期城市更新筹划）[EB/OL].(2022-05-18)[2023-02-10].http://www.beijing.gov.cn/zhengce/zhengcefagui/202205/t20220518_2715630.html.[5]中华东谈主民共和国中央东谈主民政府.中共中央 国务院对于《北京城市总体筹划（2016年－2035年）》的批复[EB/OL].(2017-09-27)[2023-02-10].http://www.gov.cn/zhengce/2017-09/27/content_5227992.htm.马红杰B.1973北京市筹划和当然资源委员会详备筹划处（城市更新处）处长本文图片均由马红杰提供北京城市更新 004 马红杰 北京城市更新发展历程和政策演变——全生命周期管制和评估轨制探索 010 张铁军，杨磊 城市更新布景下的控规编制方法商榷——以北京回龙不雅、天通苑地区街区控规为例 015 刘伯英，李匡，杨福海，孟璠磊 工业用地更新布景下北京旧工业建筑保护诳骗的回归与忖度 021 潘芳，黄哲姣，邢琰，李荣欣 城市更新布景下北京商圈改造趋势分析及策略建议 026 周沫，申珅 浅谈城市更新“四个一体化”的“首开教育” 032 黄哲霏，吴杨洋，罗金晶，蒋燕，贾瀚珺 以IPD方法论促进城市更新多专科协同的应用商榷——以北京老旧小区改造式样为例 038 王健，王博，阎照 从“菜阛阓”到“邻里中心”——基于需求档次表面的城市老菜场更新进步策略商榷 044 赵幸 城市更新布景下的筹划共治——北京城市筹划公众参与的方法、实践与机制 050 侯晓蕾，邹德涵 城市小微寰球空间公众参与式微更新蹊径——以北京微花圃为例 056 刘智斌，张德民，党昊悦 更新·延续：危旧建筑改建可抓续策略探讨——以东城区光明楼小区17号楼改建试点式样为例 062 北京城开采计发展集团股份有限公司 北京新能源金融科技中心，北京，中国 068 杨宝林，何俊乔，董轶聪，刘蕾 北京城市副中心北东谈主厂区改造更新实践，北京，中国 074 北京清华同衡筹划设想商榷院有限公司 冬奥社区更新改造，北京，中国 080 ARQ建筑事务所，毕晓燕 三里屯太古里西区改造，北京，中国 086 草创集团 草创郎园，北京，中国 090 北京市建筑设想商榷院有限公司 育英学校科学城学校，北京，中国 092 URBANUS 都市实践 六一幼儿园科学城园，北京，中国 094 Crossboundaries 柠檬花——前沙涧幼儿园，北京，中国 096 北京市建筑设想商榷院有限公司 七色·光之幼儿园，北京，中国 098 相等建筑 可怒放幼儿园，北京，中国建筑文化 100 崔婉怡，许懋彦 从《设想元素》看包豪斯设想教悔的感性内核与视觉转向工程实录 108 张筠之，查金荣，刘阳 传统砖砌建造文化的现代抒发——以冯梦龙村歌文化馆为例简讯 112 本期责编：兀晨客座剪辑：潘芳
zh皇冠代理联系方式全文刊载于《世界建筑》202304期。转载请注明出处。
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